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寧波市司法局關于《寧波市地名管理條例(草案送審稿)》公開征求意見的公告
信息來源:立法二處 | 發布日期:2019-03-25 | 點擊數:
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為加強地名管理,提高地名公共服務水平,傳承和保護歷史地名,市民政局組織起草了《寧波市地名管理條例(草案送審稿)》,并于近期上報市政府。為廣泛聽取社會各界意見和建議,提高立法質量,現向社會公開征求意見,廣大市民、社會各界人士如對該修訂草案送審稿有修改意見或建議,可于2019年4月30日前通過以下方式提出意見:

一、登陸寧波政府法制信息網(網址:http://www.fugjv.tw/),通過網站首頁中部的《寧波地方立法草案意見征集系統》,對草案送審稿提出意見。

二、通過信函方式將意見寄至寧波市司法局立法二處(郵政編碼:315000,地址:寧波市寧穿路2001號)。

 

                                 寧波市司法局

2019年3月25日

 

寧波市地名管理條例

(草案送審稿)

第一條 (立法目的)  為加強地名管理,提高地名公共服務水平,傳承和保護歷史地名,制止產生“大、洋、怪、重”等不規范地名,強化標準地名的使用和監管,增強地名標志的設置和管理,實現地名規范化、標準化、信息化,根據國務院《地名管理條例》、《浙江省地名管理辦法》等法律法規,結合本市實際,制定本條例。

第二條(地名管理對象)  本條例所稱地名包括:

(一)河(漕)、湖、山、峰、谷等自然地理實體名稱;

(二)市、區、縣級市、經濟功能區、開發區、街道、鄉鎮等行政區劃名稱及各級人民政府派出機構所轄區域名稱;

(三)城鎮、建筑物(群)、村(自然村)、農、林場等居民點;

(四)道路、街巷、橋梁、隧道、渡口、軌道交通車站等城鎮交通及附屬設施;

(五)風景名勝、文物古跡、紀念地、廣場、公園、自然保護區、體育場館等具有地名意義的紀念地、旅游勝地名稱;

(六)具有地名意義的機場、港口(碼頭)、鐵路、公路、車站、水庫等。

第三條(政府職責)  市和區縣(市)人民政府應當組織領導地名管理工作,建立健全協調機制,所需經費列入本級財政預算。

鄉(鎮)人民政府、街道辦事處應當按照職責做好地名管理相關工作。

第四條(主管部門職責)  市和區縣(市)人民政府民政部門是地名主管部門,負責本行政區域內地名工作的統一管理和指導工作。民政部門應當履行下列地名管理職責:

(一)貫徹執行地名管理的法律、法規、規章;

(二)指導和協調本行政區域的地名管理;

(三)組織編制、審核并實施本行政區域地名規劃;

(四)依法辦理地名的命名、更名和銷名工作;

(五)設置和管理門(樓)牌、路名牌等地名標志;

(六)公布標準地名,推廣和監督標準地名使用,開展地名信息公共服務;

(七)開展地名信息化建設,建立完善地名地址庫;

(八)收集、整理地名資料,管理地名檔案;

(九)保護和傳承優秀的地名文化,開展地名學術研究,組織編纂地名圖、錄、典、志;

(十)依法制止和處罰地名違法違規行為。

地名工作委員會是本市行政區域地名工作的協調機構,其辦公室職責和日常工作由民政部門承擔。

鎮海區、北侖區、奉化區地名工作由市民政部門授權委托區民政部門參照縣(市)執行。海曙區、鄞州區鄉鎮地名工作由市民政部門授權委托區民政部門參照縣(市)執行。

寧波杭州灣新區地名工作業務上受慈溪市民政部門指導。

高新區、大榭開發區、東錢湖旅游度假區等功能區的地名管理工作,由管理委員會設立的專門機構負責,業務上受市民政部門指導。

第五條(管理職責)  市和區縣(市)人民政府發展改革、教育、公安、民政、財政、自然資源和規劃、住房和城鄉建設、交通、水利、農業農村、文化廣電旅游、市場監管、綜合執法等有關主管部門,應當按照“誰主管誰負責”的原則開展地名管理工作。

第六條(公眾參與機制)  地名管理工作應當建立健全政府主導、民政牽頭、部門協作、公眾參與、專家咨詢等工作機制,地名規劃的編制以及軌道交通、廣場等重要地名的命名、更名應聽取公眾和專家的意見。

第七條(地名規劃主體和程序)  市和區縣(市)民政部門要及時組織編制城市地名規劃,經征求公眾意見和專家論證,報本級人民政府批準后公布實施。鎮地名規劃由鎮人民政府組織編制,經區縣(市)民政部門審核后,報區縣(市)人民政府批準公布實施。

有關專業部門組織編制城市、鎮控制性詳細規劃以及專項規劃時,涉及地名命名的,應當與地名規劃確定的名稱相銜接,并征求同級民政部門意見。

第八條(地名采詞基本原則)  地名命名(更名)應反映當地歷史、文化、地理、人文、地方特色等特征,含義健康。杜絕使用“大、洋、怪、重”不規范地名。

(一)不得使用損害國家主權、領土完整和公共利益的詞語。

(二)不得使用帶有封建迷信、王公貴權色彩、怪誕離奇、違背社會公德、含義低級庸俗、毫無含義、地名用字不規范以及易產生誤解、歧義的詞語。

(三)不得使用含有國家或行政區域及國際組織專屬名稱的詞語和專名通名超過其指代地理實體實際的地名;如“國際”“亞洲”“中國”“中華”“中央”“浙江”“寧波”等。

(四)不以人名作地名。禁止以國家領導人的名字以及外國的地名和人名作為地名。

(五)不得使用企業名、商標名、產品名命名道路、橋梁、隧道、軌道站點等城市公共設施及建筑物(群);禁止有償命名。

(六)不得使用通名重疊詞組、中文數字大寫以及使用外語詞及其漢字譯寫形式命名地名,不得使用阿拉伯數字、外文字符、標點符號等非漢字字符;不得使用“壹號”等門牌性用字。

(七)未經有關主管部門同意,不得使用專業或行業名稱。

(八)不得使用當地方言發音易混淆等其他可能產生不良影響的詞語。

(九)不應在同一片集中區域內超過2個以上專名首字相同的系列化命名。

(十)地名用字應當使用規范漢字,避免使用生僻字或者易產生歧義的字。漢語地名的羅馬字母拼寫,應當按照《漢語拼音方案》和《中國地名漢語拼音拼寫規則》執行。

第九條(一地一名原則名實相符原則、派生地名與主地名相協調的原則)  地名命名應當名實相符、一地一名。一地多名、一名多寫的,應當進行標準化處理。未經批準,任何單位和個人不得擅自命名或更名。

派生地名應當與主地名相協調。含有行政區域、區片或者道路(含街、巷、橋梁、隧道、軌道交通線路,下同)名稱的,應當位于該行政區域、區片范圍內或者該道路沿線;新增地名對全市范圍內自然地理實體名稱不得異地跨區域派生使用。

鄉(鎮)人民政府、街道辦事處名稱不得使用非鄉(鎮)人民政府駐地、非街道辦事處所在街巷名稱。

具有地名意義的車站、港口、碼頭、機場、湖泊、水庫等名稱應當與所在地名稱一致。

使用廣場、城、中心、花園、莊園、山莊、別墅、大廈(大樓)、公寓等通名的建筑物(群),應當具備與通名相適應的占地面積、總建筑面積、高度、綠地率等條件和功能。建筑物(群)通名的使用標準按有關規定執行。

第十條(避免重名、同音原則)  地名由專名和通名兩部分組成,本市行政區域范圍內新產生下列地名的專名不得重名,并避免同音、近音:

(一)本市行政區域和重要自然地理實體名稱。

(二)社區、村(居)民委員會、自然村名稱。

(三)機場、鐵路站、長途汽車站、貨運樞紐站、港口、碼頭(輪渡站)等交通站點和開發區、工業區、風景名勝區、自然保護區等區域的名稱。

(四)道路、橋梁、建筑物(群)等地名。

為防止產生過多相似、近似的專名,市、區縣(市)民政部門應當在數量上予以限制,全市不應超過3個。

為避免在全市范圍內出現地名重名現象,市、區縣(市)民政部門在核準過程中應以寧波市地名信息管理和服務系統為基礎,查詢地名數據庫,及時錄入新批準的地名。

第十一條(區域命名)  行政區域名稱,由申請設立行政區劃的人民政府提出,報有審批權的人民政府在依法批準設立行政區劃時一并確定。

社區、村(居)民委員會轄區名稱,由申請設立社區、村(居)民委員會的鄉(鎮)人民政府或者街道辦事處提出,經區縣(市)民政部門審核后,報區縣(市)人民政府在依法批準設立社區、村(居)民委員會時一并確定。

自然村名稱,由鄉(鎮)人民政府或者街道辦事處提出申請,經區縣(市)民政部門審核后,報區縣(市)人民政府審批。

工業區、開發區、風景名勝區、旅游度假區、自然保護區和農、林、牧、漁區等名稱,由申請設立該區的行政機關提出,經有關主管部門征求同級民政部門意見后,報有審批權的行政機關在依法批準設立該區時一并確定。

第十二條(專業設施)  鐵路、公路、航道、港口、隧道、高速公路收費站、渡口、機場、水庫、堤壩、海塘、水閘、電站、通訊基站、市場等具有地名意義的專業設施名稱,由建設單位或者有關專業部門征求同級民政部門意見后,報有審批權的有關專業部門在依法批準建設專業設施時一并確定。

第十三條(道路命名)  地名規劃已確定名稱的新建道路,建設單位或者有關主管部門在申請立項時應當使用地名規劃確定的名稱,并在建成交付使用前向市、區縣(市)民政部門辦理正式啟用手續。未確定名稱的,建設單位或者有關主管部門應當在申請立項時提出道路預命名方案并征求所在地民政部門意見后確定和使用準予預命名的名稱,在建成交付使用前向市、區縣(市)民政部門辦理正式命名手續。

已建道路未命名的,由鄉鎮街道申請命名,市、區縣(市)民政部門予以命名。跨行政區域的道路,原則上統一名稱。

第十四條[建筑物(群)命名]  公開銷售的建筑物(群)以及其他需要命名的大型建筑物名稱,由建設單位提出申請,報市、區縣(市)民政部門審批,建設單位申請發布涉及建筑物(群)地名的廣告,申請辦理商品房預售許可證、房地產權屬證書以及門(樓)牌的,有關主管部門應當依據經審批的地名文件證明辦理。

已建建筑物(群)未命名,其所有權人或者物業所在的業主大會要求命名的,分別由所有權人或者其委托管理的單位、業主大會或者其授權的業主委員會提出申請,報市、區縣(市)民政部門審批。

第十五條[建筑物(群)預命名]  公開銷售的建筑物(群)以及其他需要命名的大型建筑物名稱,在暫不具備申報標準地名的條件下,建設單位應當憑建設用地許可證,到市、區縣(市)民政部門辦理報備符合地名規范的預命名名稱,預命名保留有效期6個月,需延長的可申請繼續保留。在交付使用前辦理正式命名手續。

第十六條(書面材料)  申請地名命名的,應當提交下列材料:

(一)申請報告附地名命名方案(不少于3個申報名);

(二)建設用地和建設工程規劃許可文件及總平面圖;

(三)擬用地名的用字、拼音、含義的說明;

(四)其他與申請命名相關的材料。

市、區縣(市)民政部門應自收到申請材料之日起10個工作日內作出審批決定(征求利害關系人和有關方面意見或者進行協調所需的時間除外);對符合要求的名稱,應當予以批準,并出具批準文件;對不符合要求的名稱,應當不予批準,書面告知申請人并說明理由。

第十七條(更名的情形)  地名確定后應當保持地名的相對穩定和延續,無下列特殊理由不得更名。

損害國家主權、領土完整和公共利益,或者含義不健康的地名,應當更名。

違反本條例第十條重名情形的,可以更名。

地理實體因改造、拆除或者消失,其名稱與改變后狀態明顯不符的,可以更名。

專有部分占建筑物(群)總面積三分之二以上且占總人數三分之二以上的業主同意,并提供業主大會決議的,建筑物(群)可以更名。

第十八條(相關公共服務)  市、區縣(市)人民政府民政部門和有關主管部門應當及時向社會公布命名、更名和銷名信息。

因行政機關依照職權主動作出地名命名、更名和銷名決定,致使公民、法人和其他組織的居民身份證、營業執照、房地產權屬證書等證照和批文的地名信息需要作相應變更的,民政部門和有關主管部門應當根據公民、法人和其他組織的申請,在各自職責范圍內免費為其換發證照和提供出具相關地名證明、批文等服務。

第十九條(地名標志設置范圍)  下列地理實體應當編制、設置地名標志:

(一)重要自然地理實體;

(二)行政區域界樁,社區、村(居)民委員會轄區;

(三)道路、公路、機場、港口、渡口、長途汽車客站、火車站等重要交通運輸設施;

(四)學校、醫院、圖書館、體育場(館)等重要文教衛體設施;

(五)風景名勝區、旅游度假區、自然保護區等旅游地;

(六)建筑物(群)。

上述規定以外的地理實體,可以根據實際需要和環境條件設置地名標志。

第二十條(地名標志的設置標準、編制和責任)  地名標志的材質、規格、形式應當符合國家標準。地名標志的設置應當做到位置明顯、導向準確、堅固耐用、美觀協調。按照下列規定執行:

(一)行政區域界線界樁,由民政部門按照國家行政區域界線管理的有關規定辦理。

(二)城鎮的建筑物(群)門樓牌、路、街、巷(里、弄、坊)路名牌等地名標志,由所在地市、區縣(市)民政部門或者鄉(鎮)人民政府、街道辦事處負責設置和管理。

門(樓)牌號編制由區縣(市)民政部門或者鄉(鎮)人民政府、街道辦事處按照省、市相關規定執行。

(三)鄉鎮(村)的地名標志,由鄉(鎮)人民政府、街道辦事處負責設置與管理。

(四)其他地名標志,由有關主管部門或者專業設施建設、經營管理單位負責設置與管理。

屬于建設項目的地理實體地名標志,由建設單位按標準負責設置且納入項目竣工綜合驗收,并由所在地民政部門查驗。

地名標志的日常管理應建立部門協作機制,逐步納入全科網格體系。

第二十一條(地名標志的保護)  任何單位和個人都有保護地名標志的義務。

禁止涂改、遮攔、覆蓋地名標志以及其他損壞地名標志的行為。

禁止擅自設置、移動、拆除、更換地名標志;因施工等原因確需移動、拆除地名標志的,應當事先征得設置單位或者有關主管部門同意,并在施工結束前恢復原狀,所需費用由工程建設單位承擔。

第二十二條 (保護目錄)  市、區縣(市)民政部門應當組織調查地名文化遺產,建立地名文化遺產保護名錄。

第二十三條 (納入規劃)  市、區縣(市)人民政府及市、區縣(市)地名管理部門應當將歷史地名保護納入國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃及地名總體規劃,并與歷史文化名城、名鎮、名村、歷史文化街區保護規劃相銜接。

第二十四條 (保護原則)  歷史地名保護應當堅持合理使用、注重傳承的原則。

已公布的歷史地名文化遺產保護名錄,單位和個人不得隨意擯棄、廢止原址地名,要優先延續、保留、規范使用歷史地名;不使用的地名,地名主管部門和有關主管部門應當采取就近移用、優先啟用、掛牌立碑等措施予以保護。

地理實體在原址重建命名的,應當優先使用原地名。

第二十五條(開發利用)  市、區縣(市)人民政府應當加強對歷史地名保護工作的領導,合理利用本地區歷史地名資源,形成地緣文化特質和區域品牌特征。鼓勵和支持社會力量參與歷史地名的保護與利用,并在政策、經費等方面予以支持。

第二十六條(應當使用標準地名的范圍)  下列范圍內的地名應當使用標準地名:

(一)地名標志、交通設施標識牌及指示牌;

(二)地圖、互聯網電子地圖、電話號碼簿、交通時刻表、郵政編碼簿等出版物;

(三)國家機關、公共企事業單位、人民團體制發的公文、證照及其他法律文書;

(四)媒體廣告及戶外廣告;

(五)報刊、廣播、電視、網絡等載體上的宣傳報道;

(六)其他應當使用標準地名的情形。

第二十七條[建筑物(群)廣告]  建筑物(群)推廣名必須使用標準地名或預命名,新聞媒體及廣告經營者、發布者在廣告宣傳時涉及房地產項目名稱的,應當查驗標準地名或預命名文件后才能發布。

第二十八條(地名檔案管理)  地名主管部門及有關主管部門應當建立健全地名檔案管理制度,加強地名檔案的收集、整理和保存工作,維護地名檔案的完整、系統和安全。接受上級地名主管部門和同級檔案行政管理部門的指導、監督。

第二十九條(地名信息化建設)  市、區縣(市)民政部門應當加強地名信息化建設,建立完善地名數據庫,并及時更新。加強地名命名中“一查一錄”工作。

市、區縣(市)民政部門和有關主管部門應當加強地名信息協作,實現地名信息資源共享,共同做好智慧城市基礎建設。可以通過設立地名一張圖、地名地址庫、地名問詢電話等方式,向社會提供地名信息服務。

第三十條(地名專門出版物)  市、區縣(市)民政部門和有關主管部門負責編輯出版本行政區域或者本系統的標準地名出版物。其他任何單位和個人不得出版標準地名出版物。

第三十一條(法律責任)  違反本條例的單位或者個人,國家、省、市法律、法規已有法律責任規定的,從其規定。有下列行為的予以行政處罰:

(一)擅自設置、移動、拆除、更換地名標志的,由民政部門或有關主管部門責令限期改正;逾期不改正的,處以2000元以上1萬元以下罰款。

(二)違反本條例第二十六條,公開宣傳、使用未經批準的地名的,有關主管部門應當責令其停止使用、限期改正。

(三)建筑物(群)公開使用或發布與標準地名或預命名不一致的建筑物廣告的,由民政部門聯合有關主管部門責令限期改正;逾期不改正的,依法撤銷其名稱,并處以1萬元以上5萬元以下罰款,信息主體列入嚴重失信名單。

第三十二條(法律責任、失信管理)  信息主體有下列信息的,依照省、市公共信用信息管理有關法規,作為不良信息記錄其信用檔案:

(一)擅自命名或者更名建筑物名稱的,責令其停止使用,限期改正;

(二)建筑物(群)未按規定使用標準地名或預命名的,責令其限期改正;

(三)經查實在辦理地名業務核準時提供虛假信息的;

對上述第一款、第二款中信息主體逾期不改正的,應當將信息主體列入嚴重失信名單。嚴重失信名單列入、告知、公布、激勵與懲戒、異議和申請復核以及移出信息等處理,省、市法律、法規已有規定的,從其規定。

第三十三條(名詞解釋)  本條例中下列用語的含義:

(一)地名是指為社會公眾指示具有特定方位或者地域范圍的自然和人文地理實體名稱。

(二)專名是指地名中用來區分各個地理實體的專有名詞;

(三)通名是指地名中用來區分地理實體類別的字詞;

(四)重名是指同類地名專名相同的現象;

(五)同音或諧音是指專名語音相同但字形不同的現象;

(六)地名管理單位是指民政部門、有關主管部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處。

(七)歷史地名是指1949年10月1日前形成的具有歷史文化價值和紀念意義的地名。

(八)地名標志是指標示地理實體標準地名及相關信息的設施。

(九)“大、洋、怪、重”是指:“大”地名,地名含義、類型或規模方面任意夸大,專名或通名遠遠超出其指代地理實體實際的地名。“洋”地名,以外國人名地名及其諧音,以及使用外語詞及其漢字譯寫形式命名的地名。“怪”地名,盲目追求怪誕離奇,地名用字不規范、含義低級庸俗或帶有濃重封建色彩的地名。“重”地名,一定區域內多個地名重名或同音的地名。

(十)“一查一錄”是指:新增地名通過查詢市級地名數據庫,即查詢是否重名,認真核查是否違反地名法規,是否存在“洋、大、怪、重”的情況,同時對依法批準的標準地名及時錄入數據庫,從源頭上管好增量,規范新增地名。

第三十四條  本條例自 年 月 日起施行

 

 

關于《寧波市地名管理條例(草案送審稿)》的起草說明

 

為切實加強地名管理,推進地名公共服務,實現地名規范化、標準化,推進我市地名管理的立法工作,根據國務院《地名管理條例》、《浙江省地名管理辦法》等法律法規,我市在深入調研論證、反復征求意見的基礎上,借鑒先進城市經驗,起草了《寧波市地名管理條例(草案送審稿)》(以下簡稱《條例》)。現就起草情況說明如下:

一、《條例》制定的必要性

地名是社會基本公共信息,是社會活動中重要的信息交往載體,也展現著一個城市的特有文化和形象。習近平總書記強調:“要規范地名管理,傳承、保護和弘揚優秀的傳統地名文化”。目前,在我市的地名管理中還存在管理機制欠完善、缺乏剛性可操作性法規保護、地名公共服務水平有待提高、地名標志設置和保護仍需加強、歷史地名亟待保護、不規范地名產生和清理需立法等問題,亟需以法治手段制定地方性法規加以破解。

(一)見證寧波歷史文化發展變遷的老地名正在逐漸消失,亟待立法保護。中央提出“望得見山,看得見水,記得住鄉愁”的要求,地名是記住鄉愁的重要載體。寧波人文積淀豐厚,歷史文化悠久,在城市發展變遷的過程中,產生了許多以山川關隘、名勝古跡、街道巷里、風物人情、神話傳說、港城特征命名的地名,它們凝聚著地域民情,承載著寧波發展的歷史,是寶貴的歷史文化遺產。

然而,在寧波城市建設發展中,由于種種原因,特別是在老地名保護方面缺乏法治手段,大量具有文化底蘊的老地名正在逐漸消失。據統計,《寧波市地名志》(市區部分1993年版)所記載的827條街、巷(路)中,僅1993年至2006年的13年間,因地理實體變更而消失的就有260多條,占當時街巷(路)地名總數的31.4%。戰船街、法卿巷、敬修巷、泥橋街、咸塘街、積善巷、冰廠路、鐵錨巷、裝船巷、招商巷、海關巷等一大批富有歷史文化、包含“海上絲綢之路東方始發港”等海港特色的老地名消失殆盡。有網友反映:“老底子的寧波,好多地址變遷,地名消失了,就像人生沒有回頭路”。為使寧波的歷史文化得到更好地傳承,也為了記住鄉愁,讓寧波“游子”找得著回家的路,我市老地名迫切需要通過地方立法予以保護。

(二)“大、洋、怪、重”等不規范地名屢禁不止,亟待立法整治。習近平總書記關于解決“熱衷于起洋名,亂改歷史地名”問題的重要指示,近年來,隨著我市舊城改造的推進和房地產市場的升溫,不僅許多老地名不斷消失,更出現了一批“大、洋、怪、重”不規范地名。如某些樓盤取名時,喜歡用“國際”“亞洲”“環球”“東方”“寧波府”之類的名字;或使用一些與本地毫無瓜葛的洋名字、毫無意義的名稱命名等。

“大、洋、怪、重” 地名的亂象,不僅不便于群眾使用,也不利于傳承歷史文化,嚴重影響寧波的城市形象。對此,社會和老百姓多有反映,有些網民、群眾直接寫信提出意見建議,市領導也先后就樓盤使用“大、洋、怪、重”不規范地名兩次作出批示,要求民政牽頭整治。2015年至今,市、區縣(市)民政部門多次牽頭相關部門進行執法,如2016年寧波市共對13家使用“大、洋、怪、重”等不規范樓盤推廣名的房產公司按照《省地名管理辦法》法規進行處罰,但由于一些開發商在利益驅動下,仍屢屢在此類問題上打“擦邊球”、玩“躲貓貓”, 存在屢改屢犯的情形,并且由于省辦法相關法條明確的處罰措施力度不大,其他房產公司也敢于在處罰之后仍進行效仿。在具體執法中,由于處罰措施有限,經常需要如住建局等相關部門共同參與,才能達到暫時的執法效果。有時相關部門在人手緊張的情況下難以共同執法,客觀上加大了執法難度、影響了執法效果,也造成法規公信力的下降。事實證明,治理“大、洋、怪、重”地名亂象,必須要用剛性的法治手段,如對嚴重違反地名管理的單位和個人建立失信管理機制等創新手段,如明確相關部門職責,按照“誰主管誰負責”的原則來管理整治本系統內的使用不規范地名問題,來破解現行立法中的執法難點、堵點問題。

(三)地名管理和服務工作需要地方性法規保障。國務院《地名管理條例》制定于1986年。由于內容比較原則,并且由于時間久遠,其指導和規范作用已經跟不上形勢發展。2013年,省政府制定出臺了《浙江省地名管理辦法》,從實際管理工作看,有些條款不適用寧波,有的條款標準過低,而受到上位法的制約,2015年我市出臺的《寧波市地名管理規定》也同樣不能滿足地名管理工作需要,一些長期困擾我市地名管理的問題難以破解。如需有明確的可操作性的法規條款,制止新增地名出現“大、洋、怪、重”現象生,確保增量地名的規范;一些具有地名意義的地名及專業設施名稱,如社區(居委會)、街道、機場、火車站、橋梁、碼頭、高速公路休息區,服務站、隧道、收費站等專業地名,需由行業主管部門向民政部門征求意見、申報后命名,否則就很容易產生重名;同時,一些行業主管部門部門具有系統內專業地名申報、地名標志設置、使用管理標準地名、清理不規范地名的權限及責任,但實際中存在管理責任不明確、職責未落實的情況,需要在《條例》中進一步明確;又如,省、市地名管理規定都未在法律責任中制定剛性條款,再加上實際管理中因缺少多部門合作機制,工作難以形成有效合力;一些在實際工作中形成的有效經驗和做法,也需要以法規形式進行鞏固、推廣等等。

《條例》(草案送審稿)針對我市當前地名管理工作中的突出問題在省、市辦法的基礎上都做了較大的改進和明顯更新。

二、起草過程

《條例》在2015年、2016年、2017年被市人大常委會列為立法調研項目,2018年列為市政府立法預備項目。4年來,為了做好《條例》起草工作,及時成立了由市人大常委會原內司委、原法工委,原市法制辦、市民政局以及寧波工程學院專家組成的《條例》指導小組和起草小組,制定了工作方案,明確了起草工作總體進度安排,落實責任分工,確保了起草工作有條不紊、順利推進。

(一)開展《條例》立法可行性調研。2015年以來,市人大內司工委牽頭,會同法工委、市法制辦、市民政局以及部分市人大代表、地名專家等組成立法調研組,先后到已立法或地名管理工作做得比較好的蘇州、成都、重慶、拉薩、鄭州等城市進行學習考察。廣泛收集國內其它城市地名立法情況,學習研究這些城市地名立法的經驗和創新做法。對我市地名管理情況和制定《條例》的必要性、可行性等進行了深入調研。

(二)《條例(草案送審稿)》起草過程。2015年至今,調研組深入各區縣(市)和市政府相關部門實地調研、多次召開專題立法調研座談會,廣泛聽取和征求各方面的意見和建議。抓好《條例》草案完善工作。按照立法時限和程序要求明確《條例》起草工作關鍵環節進度安排,有序推進《條例》起草各項工作。去年7月,市人大內司委召集會議,專題指導《條例》的起草工作;今年1月,市民政局召集區縣(市)地名辦主任召開《寧波市地名管理條例(草案修改稿)》征求意見座談會,市司法局派專家到會指導,集中征求基層地名工作者對草案修改稿的建議和意見。在此基礎上,進一步明確了《條例》草案基本思路和框架,經過多次完善修改,形成《條例(草案修改稿)》。

2019年2月26日至3月5日,我局通過門戶網站向社會各界公開征求意見,并以征求意見函的形式向各區縣(市)人民政府和市發改、教育、財政、規劃、住建、公安、市場監管、水利、農業農村、文化廣電旅游、綜合執法、檔案等部門征求書面意見建議。同時,我局也向市、區縣(市)地名專家征求意見和建議,并及時對收集到的意見建議進行研究、鑒別采納。按照市司法局于3月15日對《條例(草案)》提出的“精細化、精準化、精干化”的立法要求,將原來43條精減至34條,并不再設章節,形成目前的《條例(草案送審稿)》。

(三)抓好加強輿論宣傳。為配合《條例》立法進程,先后于2018年12月26日以及2019年1月14日、2月25日以《留住老地名照亮“回家”的路》《寧波街巷地名里的那些歷史那些鄉愁》《寧波市第二批歷史地名文化保護名錄出爐 304個老地名勾起你多少往事記憶》為題在寧波日報、甬派等媒體上進行專題宣傳。近期,又在路名牌上刊登寧波老地名及清理整治“大、洋、怪、重”不規范地名宣傳畫面,為《條例》出臺積極營造良好氛圍。

三、制定《條例(草案送審稿)》的主要依據和參考資料

1.國務院《地名管理條例》

2.民政部《地名管理條例實施細則》

3.《中華人民共和國國家通用語言文字法》

4.國家普查辦《地名檔案管理辦法》

5.中華人民共和國國家標準《地名標牌 城鄉》

6.《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》

7.《民政部關于加強城鎮建筑物名稱管理的通知》

8.《國務院辦公廳關于我同外國結為友好的城市不以對方地、人名命名街道或建設物的通知》

9.《民政部 公安部 自然資源部 住房和城鄉建設部 交通運輸部 國家市場監督總局印發關于進一步清理整治不規范地名的通知》

10.《中國地名委員會、城鄉建設環境保護部 國家語言文字工作委員會關于地名標志不得采用“威妥瑪式”等舊拉法和外文的通知》

11.《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》

12.民政部《地名文化遺產鑒定》行業標準

13.《民政部印發地名標志管理試行辦法的通知》

14.《浙江省公共信用信息管理條例》

15.《浙江省地名管理辦法》

16.《寧波市地名管理辦法》

17.《關于印發寧波市城鎮建筑物(群)名稱管理規定的通知》

18.《寧波市門牌管理規定》

19.寧波市《關于進一步加強和規范地名管理工作的意見》

20.《浙江省人民政府辦公廳關于印發加強政務誠信和個人誠信體系建設實施方案的通知》

21.《浙江省歷史文化名城名鎮名村保護條例》

22.《寧波市公共信用平臺信用紅黑色名單公示管理辦法》

23.《寧波市公共信用信息異議處理辦法》

24.《寧波市居家養老服務條例》

四、公開征求意見及部門意見協調情況

在《條例(草案)》起草過程中,通過座談交流、書面函詢、電話溝通等方式,加強與市級相關部門的溝通聯系,并以召開座談會、公文函詢、上門走訪等方式,向19個市級相關部門、5個市級相關企業以及10個區縣(市)和4個功能區的有關部門、11名地名專家進行了意見征求。目前共征集意見67條次,其中市發改委、自然資源和規劃局、大數據發展管理局、綜合行政執法局、市經信局等19個部門共反饋了12條意見。根據征集的意見,對《條例(草案送審稿)》進行了相應的修改完善。

五、《條例(草案送審稿)》的主要內容

  為做好《條例》的起草工作,起草小組認真學習《寧波市地方立法草案起草工作指引》,始終堅持遵循地名管理的發展規律,突出時代特色,充分考慮地名管理的新形勢、新情況、新問題,確保條例的科學性和前瞻性。既注重將上級部門對地名管理工作的要求指示精神貫徹到《條例》(送審稿)上,在突出《條例》(送審稿)的易操作性下功夫,同時深度結合我市地名管理的有效做法,體現好地方特色。

根據以上原則,《條例(草案送審稿)》的框架內容由三十四條組成。

(一)總則部分(第一至第六條)

  主要對立法目的、管理對象、部門職責和公眾參與機制等進行了明確。相較于省辦法(是否可以這么說,請審核),主要在以下方面進行了增補、完善。

一是增加了地名管理對象的定義。在第二條中明確了地名管理對象,有利于相關部門、群眾更加了解地名的分類、內容,規范開展地名申報,也有利于相關部門對具有地名意義的專業設施征求民政部門意見。

二是明確了部門職責。在第四條中結合寧波本地實際工作情況,提出了民政部門應當履行的地名管理職責,并根據當地情況,明確市、區縣(市)兩級地名的審批權限和報審主體、審批程序。

三是在第四條第十款第一段中規定市地名工作委員會的職能。市地名工作委員會在地名管理工作中發揮了重要作用,是協調地名管理工作的領導機構,全市相關部門是地名工作委員會的成員單位,從實際工作出發,地名工作委員會繼續發揮其協調領導作用,是地名管理工作必不可少的。

 四是建立了部門分工負責機制,劃分了清理整治的范圍,強調了相關部門應承擔的地名管理職責,借鑒《成都市地名管理條例》,參照確立統一歸口、協同管理的地名管理模式,在第五條中將相關部門的地名管理職責明確。明確各部門按照“誰主管誰負責”的原則開展好本系統內地名管理工作。通過制定機制,進一步提高各級政府、領導及相關部門對加強地名管理、遏制“大、洋、怪、重”地名亂象的重要性必要性認識,增強緊迫感和責任心,切實加大監管力度。根據《民政部 公安部 自然資源部 住房和城鄉建設部 交通運輸部 國家市場監督總局印發關于進一步清理整治不規范地名的通知》(民發〔2018〕146號)中,明確不規范地名清理工作要堅持“誰主管誰負責”的原則。在實際工作中,清理不規范地名也是一項長期復雜的工作,應由主管部門持續堅持、推進。同時,為便于政策連貫,在第十八條明確提出了(使用統一標準地名)制發的公文、證照、及其他法律文書就使用標準地名的條款。  

五是建立公眾參與地名管理機制。根據實際工作以及參照先進城市經驗,在第六條提出對重要地名命名公眾參與機制,即建立健全公眾參與、專家咨詢等工作機制,地名規劃的編制以及軌道交通、廣場等重要地名命名、更名應聽取公眾和專家的意見。

(二)關于地名規劃與命名標準部分(第七條至第十條)

一是建立了重要地名的通名層次體系, 并從源頭上把好地名審批關。在第八條中增設了禁止“大、洋、怪、重”地名專名采詞的內容明確不得使用“王公權貴”、中文財務數字等專用名詞。以前采詞條款中都是“一般不以人名作地名的條款”,此次刪除“一般”等詞,更加明確“不以人名作地名”的內涵。該條增設第九款“不應在同一片集中區域內超過2個以上專名首字相同的系列化命名”的條款。在過去的命名中,由于地名管理沒有實行統一管理,鄉鎮(街道)對地名管理不重視認知不夠等原因,存在任意取名隨意命名的現象,現處于城郊地塊的區域已成為中心城區,地名命名問題突出,如中心城區一小塊區域以“萬”字開頭配“達、興、利、順、成”等7條路,以“洪”字開頭配“祥、發、達、昌、旺、興、盛”等十幾條路,極易引起群眾認知混亂。因此為防止類似情況在各地申報地名時再次發生,將此條情況列入《條例》中。二是重申漢語拼寫和規范原則。借鑒《省辦法》,在第八條第十款規定漢語地名的羅馬字母拼寫,應當按照《漢語拼音方案》和《中國地名漢語拼音拼寫規則》執行。三是在第九條設立了一地一名原則、名實相符原則、派生地名與主地名相協調的原則。在該條第二段要求:派生地名應當與主地名相協調。含有行政區域、區片或者道路(含街、巷、橋梁、隧道、軌道交通線路,下同)名稱的,應當位于該行政區域、區片范圍內或者該道路沿線,新增地名對全市范圍內自然地理實體名稱不得異地跨區域派生使用。四是為避免重名、同音,明確在全大市行政區域范圍內新產生地名專名不重名的范圍、命名類別、數量限制、商洽機制。如在第十條中命名類別規定了本市行政區域和重要自然地理實體、道路、橋梁、建筑物(群)、機場、鐵路站、汽車站、社區、村(居)民委員會、自然村等類別不得重名。并將在實際工作中行之有效的“一查一錄”(查詢地名數據庫,及時錄入新批準的地名)做法納入第十條,有效防止重名現象。

(三)關于地名命名、更名和銷名程序(第十一至十八條)

一是規定了社區、村民委員會、自然村、工業區、開發區、風景名勝區區域及公路、港口、隧道、公園、機場等專業設施命名的審核審批權限。

二是根據寧波實際,提出了建筑物(群)的預命名服務性措施,體現了寧波當地特色。第十五條提出,“公開銷售的建筑物(群)以及其他需要命名的大型建筑物名稱,在暫不具備申報標準地名的條件下,建設單位應當憑建設用地許可證,到市、區縣(市)地名民政部門辦理報備符合地名規范的預命名名稱,預命名保留有效期6個月,需延長的可申請繼續保留。在交付使用前辦理正式命名手續”。該條款主要目的是便于建設單位憑建設用地許可證辦理地名預命名,從源頭上消除任意用不規范樓盤推廣名進行宣傳的隱患。開發商用不規范樓盤名進行推廣是全國地名管理中的頑疾,我市曾經出現的地產商用“寧波府”“寧波灣”等不規范地名作推廣名,造成亂象,群眾反響極大。制定該條款是為了防止發生類似情況,規定要求一個樓盤推廣名和最后審批的標準地名是同一個名稱。

三是明確規定了地名更名的條件,明確無正當特殊理由不得更名。此規定也是要求相關單位取名時一定要慎重把關,一旦成為標準地名后不能隨意更名。

四是強調了地名命名、更名和銷名后免費換發的規定。第十八條“因行政機關依照職權主動作出地名命名、更名和銷名決定,致使公民、法人和其他組織的居民身份證、營業執照、房地產權屬證書等證照和批文的地名信息需要作相應變更的,民政部門和有關主管部門應當根據公民、法人和其他組織的申請,在各自職責范圍內免費為其換發證照和提供出具相關地名證明、批文等服務”。在實際工作中,由于少數群眾以為地名作出命名、更名和銷名決定后換取相關證件不會免費,因而會遲遲不辦理換證,給自己生活工作相當不便,因此作此規定,有利于方便群眾。

(四)關于地名標志的設置和管理(第十九條至二十一條)

一是規定了地名標志的設置標準、編制和責任。在第二十條第四款第二段明確了民政部門對道路、建筑物(群)等工程竣工地名標志的驗收工作職責。該條款強調“地名標志的材質、規格、形式應當符合國家標準……屬于建設項目的地理實體地名標志,由建設單位按標準負責設置納入項目竣工綜合驗收,并由所在地民政部門查驗”。目前我市有240萬個門牌號,3400個建筑物(群)、居住小區,2018年全市新增267個建筑物(群)、居住小區,由于地名標志竣工驗收沒有列入政府部門的總驗收,產生的問題很多,如一些居住小區物業認為法定門牌不美觀不好看,任意制作不規范的門牌、幢牌換上,一些新建店鋪隨意遮住門牌,使用不規范門牌較為普遍;一些鄉鎮(街道)對門牌管理不規范;每年群眾對門牌標志的投訴也較多。為此,我們借鑒《拉薩市地名管理條例》將地名標志驗收列入竣工驗收的條款,將地名標志列入竣工驗收事項。

二是提出門(樓)牌號碼編制的權限規定,第二十條第二款第二段規定“門(樓)牌號編制由區縣(市)民政部門或者鄉(鎮)人民政府、街道辦事處按照省和市相關規定執行”。由于部分鄉鎮對門牌管理基礎薄弱,信息不對稱,市里近年來出臺《寧波市門牌管理規定》,按照此規定執行有利于門牌主管部門能對照規定嚴格執行。

三是強調對地名標志的保護工作。在城市建設中施工中,不可避免會對地名標志進行移動、拆除。在實際工作中,會發生擅自移動、設置、拆除、更換地名標志,而地名標志也因拆除會消失,造成地名主管部門失管。作此規定,有利于地名標志的規范管理。

(五)關于歷史地名的保護和傳承(第二十二至二十五條)

一是建立了地名文化遺產保護名錄機制。第二十二條設立“市和區縣(市)民政部門應當組織調查地名文化遺產,建立地名文化遺產保護名錄”。老地名正在逐漸消失,建立地名文化遺產保護名錄有利于從立法層面起到保護老地名的作用。

二是提出將歷史地名保護工作納入市級規劃機制。目前我市急需建立科學高效的地名管理機制,解決老地名傳承保護和地名規劃中存在的問題。第二十三條提出“市、區縣(市)地名管理部門應當將歷史地名保護納入國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃及地名總體規劃,并與歷史文化名城、名鎮、名村、歷史文化街區保護規劃相銜接”。

三是建立了歷史地名的保護和開發機制。第二十四條提出“歷史地名保護應當堅持合理使用、注重傳承的原則。已公布的歷史地名文化遺產保護名錄,單位和個人不得隨意擯棄、廢止原址地名,要優先延續、保留、規范使用歷史地名;不使用的地名,地名主管部門和有關主管部門應當采取就近移用、優先啟用、掛牌立碑等措施予以保護。地理實體在原址重建命名的,應當優先使用原地名。”。第二十五條提出老地名的開發利用。“市、區縣(市)人民政府應當加強對歷史地名保護工作的領導,合理利用本地區歷史地名資源,形成地緣文化特質和區域品牌特征。鼓勵和支持社會各界參與歷史地名的保護與利用,并在政策、經費等方面予以支持。”對歷史地名保護既鼓勵政策扶持,也需要政府部門的經費支持,既需要開發符合現代社會的地名衍生品牌,也要結合寧波本地區域特征進行開發利用。如寧波一家公司開發的東錢湖南宋石刻公園的文臣武將創意作品,已經形成商業化,同時也讓東錢湖南宋石刻公園這個地名得到弘揚。這些保護機制讓“鄉愁”延續傳承,對文明城市創建、文化立市建設以及旅游等方面發揮作用。

(六)標準地名的使用和監督(第二十六條至三十二條)

一是制定了應當使用標準地名的規定。第二十六條借鑒省辦法及相關城市的規定,對標準地名的認定和使用范圍作了規定,要求相關單位正確使用標準地名,以及在地名標志、交通設施、地圖、國家機關企事業單位公文證照、媒體戶外廣告、報刊、廣播電視宣傳報道等都要正確使用標準地名。

二是明確了建筑物(群)廣告推廣名必須使用標準地名或預命名。第二十七條作了專門規定,明確行業主管部門有責任在廣告宣傳時涉及房地產項目名稱的,應當查驗標準地名或預命名文件后才能發布,在源頭上控制申報單位任意使用“大、洋、怪、重”等不規范地名進行傳播。

三是建立對地名檔案管理制度。地名檔案是重要的存檔資料,按規定必須是紙質材料進行原始資料存檔保存。在實際工作中,特別是鄉鎮一級存在對地名檔案管理資料不全的規定,第二十八條參照省辦法進行規定,并要求地名管理部門對下級地名檔案管理單位予以檢查指導,有益于地名檔案管理的規范化,科學化。

四是強調了地名信息化建設及地名公共服務的重要作用。智慧城市信息化建設和“最多跑一次”工作深入展開,對地名管理信息化建設提出了更高要求。第二十九條進一步明確地名信息化建設和公眾服務相關內容,要求加強地名信息協作和資源共享,加強各部門之間的協調配合,更好地為政府、企業和公眾提供準確、高效、及時的地名信息服務。該條款結合了本市地名管理已建立“地名數據庫、重名查詢系統、地名一張圖、地名問詢電話”等特色工作,向社會提供地名信息服務,同時對地名工作者也提出加強地名命名中的“一查一錄”工作,以及各地要建立完善地址庫工作。

五是法律責任。第三十一條針對實際工作中群眾常舉報以及常見的共性問題,提出“違反本條例的單位或者個人,國家、省、市法律、法規已有法律責任規定的,從其規定。有下列行為的予以行政處罰:(一)擅自設置、移動、拆除、更換地名標志的,由民政部門或有關主管部門責令限期改正;逾期不改正的,處以2000元以上1萬元以下罰款。(二)違反本條例第二十六條,公開宣傳、使用未經批準的地名的,有關主管部門應當責令其停止使用、限期改正。(三)建筑物(群)公開使用或發布與標準地名或預命名不一致的建筑物廣告的,由民政部門聯合有關主管部門責令限期改正;逾期不改正的,依法撤銷其名稱,并處以1萬元以上5萬元以下罰款,信息主體列入嚴重失信名單。”對于第二款,按照“誰主管,誰負責”的原則,由主管部門負責限期整改,更有利于問題解決。

六是建立了失信管理機制,設定了違反地名管理規定應采取失信管理的情形。目前上位法、國內有關城市地名法規規章都無相關規定。我們依據《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》、《浙江省公共信用信息管理條例》及寧波市關于失信管理相關政策文件,提出“信息主體有下列信息的,依照省、市公共信用信息管理有關法規,作為不良信息記錄其信用檔案:(一)擅自命名或者更名建筑物名稱的,責令其停止使用,限期改正;

(二)建筑物(群)未按規定使用標準地名或預命名的,責令其限期改正;(三)經查實在辦理地名業務核準時提供虛假信息的;對上述第一款、第二款中信息主體逾期不改正的,應當將信息主體列入嚴重失信名單。嚴重失信名單列入、告知、公布、激勵與懲戒、異議和申請復核以及移出信息等處理,省、市法律、法規已有規定的,從其規定。”此款規定是對原有法律責任的補充。在實際工作中,省辦法規定的法律責任條文力度欠大,如對擅自命名或者更名住宅小區、建筑物名稱的經營性單位最多處罰5萬,對個人沒有規定罰款,很難起到處罰效果,因此在實際工作中,存在新樓盤使用不規范地名屢罰屢犯,實際上削弱了國家行政法律的權威性。在此條款中,將3種違反地名管理的信息主體作為不良信息記錄其信用檔案中,必然起到事半功倍的作用。根據工作,目前違規使用“大、洋、怪、重”等不規范地名主要是新開發的建筑物(群)、樓盤。群眾反映最大,并引起市領導關注的也是樓盤使用“大、洋、怪、重”不規范地名作推廣名的亂象。

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